نگاهی به بودجه دولت چین

در 13 مارس 2023، در نشست سالانه دولت، چین بودجه دولتی جدیدی را نهایی کرد که نقش مهمی در شکل دادن به مسیر دومین اقتصاد بزرگ جهان ایفا خواهد کرد.

پکن همچنین داده‌های جدیدی در مورد هزینه‌ها در سال 2022 منتشر کرد که بینش‌های ارزشمندی را در مورد اولویت‌های هزینه‌ای در حال تحول کشور و وضعیت کلی مالی آن ارائه می‌دهد. با این حال، تجزیه این بودجه‌ها می‌تواند دشوار باشد، و ارقام اصلی تنها بخشی از واقعیت‌ها را بیان می‌کنند.

نکات کلیدی

• بودجه عمومی چین در سال 2023 درآمد 23.6 تریلیون یوان (3.4 تریلیون دلار) و هزینه‌ها را 27.5 تریلیون یوان (4 تریلیون دلار) پیش‌بینی کرده است که منجر به کسری رسمی نزدیک به 3.9 تریلیون یوان (564.1 میلیارد دلار) می‌شود.
• کسری رسمی چین در سال 2023 حدود 3 درصد از تولید ناخالص داخلی چین تعیین شده است، اما کسری کامل – که سایر حوزه‌های هزینه را شامل می‌شود – بسیار بزرگتر بوده و حدود 7.4 درصد تولید ناخالص داخلی است.
• داده‌های جدید در مورد بودجه عمومی چین در سال 2022 نشان می‌دهد که دولت درآمد کمتری نسبت به پیش‌بینی‌های قبلی داشته که عمدتاً به دلیل کاهش فروش زمین بعنوان منبع درآمدی حیاتی برای دولت‌های محلی است.
• سیاست‌های چین در برابر کووید صفر بر خزانه‌های چین سنگینی کرد. هزینه‌های بهداشتی در سال 2022 حدود 17.8 درصد افزایش یافت که بیش از دو برابر نرخ رشد هر گروه دیگری است.

بودجه عمومی چین

هسته اصلی بودجه دولت چین، بودجه عمومی است. این شامل درآمد و هزینه‌های دولت مرکزی و دولت‌های محلی و همچنین انتقالات از دولت مرکزی به دولت‌های محلی است. بودجه جدید منتشر شده درآمد بودجه عمومی را 23.6 تریلیون یوان (3.4 تریلیون دلار) در سال 2023 پیش‌بینی می‌کند که 3.5 درصد نسبت به سال قبل افزایش یافته است. هزینه‌ها 27.5 تریلیون یوان (4 تریلیون دلار) است که 5.6 درصد افزایش یافته است و چین را با کسری پیش‌بینی شده رسمی نزدیک به 3.9 تریلیون یوان (564.1 میلیارد دلار) مواجه می‌کند که 15.1 درصد نسبت به سال 2022 بیشتر است.

بودجه سال 2023 شامل تفکیک دقیق هزینه‌های مختلف در سطح ملی نیست. این تنها تعداد محدودی از دسته‌ها را در سطح مرکزی، از جمله خدمات عمومی کلی، امور خارجی، دفاع، امنیت عمومی، آموزش، علم و فناوری، ذخیره غلات و سایر مواد و سود پرداخت بدهی ارائه می‌کند. این ارقام تنها بخشی از تصویر کامل را ارائه می‌کنند، زیرا سهم عمده از هزینه‌ها در بیشتر این دسته‌ها در سطح محلی انجام می‌شود.

 

یک استثنای قابل توجه در این مورد، بودجه دفاعی است، زیرا تقریباً تمام هزینه‌های نظامی در سطح مرکزی انجام می‌شود، نه در سطح محلی. بودجه دفاعی چین در سال 2023، 1.55 تریلیون یوان (224.8 میلیارد دلار) تعیین شد که نسبت به بودجه سال 2022 که 1.45 تریلیون یوان (229.6 میلیارد دلار) بود، اسمی 7.2 درصد افزایش داشت. این روند افزایش اسمی درصد سالانه در سال‌های اخیر به صورت مستمر ادامه داشته است.

حتی با افزایش مستمر، چین هنوز هم بسیار کمتر از ایالات متحده برای دفاع هزینه می‌کند. بودجه سال 2023 وزارت دفاع ایالات متحده در سال مالی 2023 9.5 درصد افزایش یافت و هزینه‌های آمریکا را به 797.7 میلیارد دلار رساند. در حالی که چین از هزینه‌های نظامی ایالات متحده عقب است، اما دارای دومین بودجه نظامی بزرگ جهان است و همچنان به افزایش برتری خود نسبت به سایر کشورها ادامه می‌دهد. علاوه بر این، توجه به این نکته مهم است که ارقام رسمی دفاعی چین مجموع هزینه‌های نظامی را نشان نمی‌دهد. برآورد می شود که هزینه های دفاعی واقعی به طور قابل توجهی بیشتر باشد.

علاوه بر ارائه ارقام هزینه‌ها برای سال 2023، داده‌های بودجه جدید تاکنون دقیق‌ترین دیدگاه به هزینه‌ها در بودجه عمومی عمومی 2022 را ارائه می‌کند. داده‌ها نشان می‌دهند که وضعیت مالی چین در میان تلاطم‌های اقتصادی و بار سنگین سیاست‌های سختگیرانه چین در برابر کووید صفر، تحت فشار قابل توجهی قرار گرفت. بزرگترین منبع درآمد دولت چین، مالیات بر ارزش افزوده، نسبت به سال قبل 23.3 درصد کاهش یافته است. این ناشی از تخفیف‌های مالیاتی است که برای حمایت از کسب‌وکارهای چینی در مواجهه با هزینه‌های داخلی و رشد اقتصادی ضعیف وضع شده بود. درآمد حاصل از مالیات بر املاک نیز 22 درصد کمتر از کل سال 2021 بوده است و مالیات بر افزایش ارزش زمین به دلیل کندی بازار املاک چین 7.9 درصد کاهش یافته است.

این کاهش تا حدی با افزایش در سایر گروه‌ها، از جمله افزایش 20.3 درصدی درآمد ناشی از مالیات بر مصرف، که بر برخی محصولات لوکس یا آسیب‌رسان به محیط‌زیست مانند خودروها، سیگار و مشروبات الکلی اعمال می‌شود، جبران شد. در مجموع، درآمد مالیاتی در بودجه عمومی 3.5 درصد کاهش یافته است – کاهشی حدود 612.2 میلیارد یوان (90.9 میلیارد دلار) نسبت به سال قبل.

 

در حالی که درآمد کاهش یافت، هزینه‌های دولت برای سلامت و بهداشت در سال 2022 افزایش یافت زیرا دولت‌های محلی مجبور شدند هزینه آزمایش کووید-19 و سایر تلاش‌ها برای مبارزه با شیوع ویروس را بپردازند. مجموع هزینه‌های بهداشتی نسبت به سال قبل 17.8 درصد افزایش یافته است که بیش از دو برابر نرخ افزایش هر گروه دیگر است. این همچنین به طور قابل توجهی بالاتر از افزایش 15.3 درصدی است که در سال 2020 مشاهده شد زیرا چین با شیوع اولیه ویروس مواجه بود. افزایش هزینه‌های بهداشتی چین در طول همه‌گیری، توسط کشورهای دیگری که اقدامات اساسی برای محدود کردن شیوع کووید-19 انجام دادند، منعکس شده است. در استرالیا که مجموعه‌ای از قرنطینه‌های طولانی را در طول سال‌های 2021 و 2022 اجرا کرد، هزینه‌های کالاها و خدمات بهداشتی 7.1 درصد رشد کرد که بیش از دو برابر میانگین نرخ رشد سالانه استرالیا در هزینه‌های بهداشتی است.

هزینه‌های زیاد در یک زمینه مستلزم ایجاد معاوضه در زمینه‌های دیگر است. علی‌رغم تلاش‌های هماهنگ پکن برای ارتقای پیشرفت‌های علم و فناوری، هزینه‌های دولت در این زمینه در سال 2022 تنها 3.9 درصد افزایش یافت که بسیار کمتر از میانگین قبل از همه‌گیری است. سال 2022 در برخی از دسته‌بندی‌ها حتی هزینه‌ها کاهش یافت. انرژی و حفاظت از محیط زیست در بین دسته‌هایی که در حال حاضر فهرست شده‌اند، با 3.2 درصد بیشترین کاهش را نسبت به سال قبل داشته‌اند. هزینه‌های فرهنگی، گردشگری، ورزشی و رسانه‌ها (که با هم دسته‌بندی می‌شوند) نیز 2 درصد کاهش یافت و هزینه‌ها برای توسعه جامعه شهری و روستایی 0.2 درصد کاهش یافت.

 

انتشار داده‌های دقیق سال 2022 تصویر کامل‌تری از چگونگی تحول بودجه دولت چین در دهه‌ای که شی جین پینگ رهبر چین بوده است، ارائه می‌دهد. به دلیل رشد سریع اقتصادی چین، بودجه عمومی از زمان به قدرت رسیدن شی در سال 2013 به طور قابل توجهی افزایش یافته است. از سال 2013 تا 2023، کل هزینه‌ها 93.7 درصد و درآمد 80.7 درصد افزایش یافته است.

از آنجایی که هزینه‌ها هر سال از درآمد پیشی گرفته است، چین با کسری دولتی رو به افزایشی روبرو شده است. در سال 2023، کسری بودجه عمومی به 3.88 تریلیون یوان (561.2 میلیارد دلار) می‌رسد که بالاترین سطح ثبت شده در بودجه عمومی است.

 

همه بخش‌های بودجه با سرعت یکسان رشد نکرده است. بین سال‌های 2013 و 2022، هزینه‌های پرداخت سود بدهی به میزان 271 درصد افزایش یافت که سریع‌تر از هر دسته بودجه دیگری بود. این افزایش نشان دهنده فشار فزاینده‌ای است که چین با افزایش بدهی دست و پنجه نرم می‌کند. چین به هیچ وجه در این زمینه تنها نیست. در سال مالی 2022، 7.6 درصد از مخارج دولت ایالات متحده برای پرداخت سود بدهی بود، و 22 درصد از بودجه سال 2022 ژاپن صرف بازخرید و پرداخت بهره شد. انتظار می‌رود این رقم با افزایش نرخ بهره بلندمدت توسط بانک مرکزی ژاپن افزایش یابد.

هزینه‌های چین برای مسائل اجتماعی نیز به میزان قابل توجهی افزایش یافته است. هزینه‌های تامین اجتماعی و اشتغال – یکی از بزرگترین دسته‌های مخارج چین – بین سال‌های 2013 و 2022، 153 درصد افزایش یافت. با این حال، رشد در این بخش در سال‌های اخیر در بحبوحه محدودیت‌های بودجه ناشی از همه‌گیری متوقف شده است. در سال 2021، هزینه‌های تامین اجتماعی و اشتغال کمتر از 4 درصد و در سال 2022 رشد 8.1 درصدی داشت که بسیار پایین‌تر از میانگین سرعت رشد نزدیک 13 درصد در هشت سال گذشته بود.

 

مقوله‌های دیگر مانند علم و فناوری و دفاع نیز نرخ‌های بالایی از رشد را در دهه گذشته تجربه کرده‌اند. هر دو در دوره شی جین پینگ اولویت‌های اصلی بوده‌اند. هزینه‌های بالای چین در علم و فناوری شتابدهنده پروژه‌های ملی بزرگ مانند ایستگاه فضایی چین بوده است که ماژول اصلی آن در سال 2021 به مدار زمین فرستاده شد. هزینه‌های دفاعی نیز در بحبوه فشارها برای مدرن سازی ارتش آزادیبخش خلق افزایش یافته است.

اما در مقام مقایسه سایر مقوله‌ها عقب افتاده‌اند. هزینه‌های مربوط به امور خارجی در دوره 2013-2022 فقط 37.4 درصد افزایش یافته است که کمتر از نصف هزینه‌های دفاعی است. در اوج قرنطینه‌ها در طول همه‌گیری کووید-19، هزینه‌های روابط خارجی در سال 2020 تقریباً 17 درصد کاهش یافت و در سال‌های 2021 و 2022 کاهش بیشتری پیدا کرد. با این حال هزینه‌های روابط خارجی قرار است در سال 2023 با افزایش بیش از 12 تا حدودی بهبود یابد.

در نگاه اول، به نظر می‌رسد ارقام بودجه نیز نشان دهنده رشد کند در هزینه های حمل و نقل است، اما توجه به این نکته مهم است که این رقم کل هزینه‌های زیرساختی را منعکس نمی‌کند. چین در سال‌های اخیر هزینه‌های زیادی را برای زیرساخت‌ها هزینه کرده است، تا حدی به عنوان ابزاری برای تحریک رشد اقتصادی. بخش عمده‌ای از این هزینه‌ها در بخش‌های مختلف بودجه دولت محلی مبهم است. به عنوان مثال، چین اوراق قرضه دولتی ویژه‌ای را برای کمک به دولت‌های محلی در تامین مالی پروژه‌های زیرساختی و دیگر پروژه‌ها منتشر کرده است. برخلاف هزینه‌های معمول دولت، این اوراق برای پروژه‌های خاص در نظر گرفته شده است و در بودجه عمومی منعکس نمی‌شود.

سایر بودجه‌های چین

بودجه عمومی مهم است، اما فقط بخشی از داستان را بیان می‌کند. چین دارای سه بودجه ملی دیگر است: بودجه صندوق دولتی، بودجه عملیات سرمایه دولتی و بودجه صندوق بیمه اجتماعی. در سال 2014، قانون بودجه چین مورد بازنگری قرار گرفت تا شامل شرطی شود که درآمدها و هزینه‌های هر چهار بودجه باید برای ایجاد یک بودجه “کامل” لحاظ شود. هر یک از این بودجه‌ها شامل اجزای مختلفی از سبد مالی چین است که در زیر به آن اشاره شده است:

• بودجه صندوق دولتی: این بودجه عمدتاً در حیطه اختیارات دولت‌های محلی است. درآمد عمدتاً از طریق فروش زمین، با درآمد اضافی از خرید اوراق قرضه ویژه توسط دولت مرکزی و محلی تأمین می‌شود. جریان‌های هزینه‌ای بر مخارج سرمایه‌ای مانند پروژه‌های زیربنایی متمرکز است. در سال 2023، درآمد این بودجه 7.82 تریلیون یوان (1.13 تریلیون دلار) و مخارج آن 11.8 تریلیون یوان (1.71 تریلیون دلار) پیش‌بینی می‌شود که منجر به کسری 4 تریلیون RMB (578.6 میلیارد دلار) می‌شود.
• بودجه عملیات سرمایه دولتی: بودجه عملیات سرمایه دولتی توسط کمیسیون نظارت و اداره دارایی‌های دولتی مدیریت می‌شود و بر درآمد و هزینه‌های مرتبط با شبکه گسترده شرکت‌های دولتی چین متمرکز است. در سال 2023، بودجه عملیات سرمایه ایالتی 535.84 میلیارد یوان (77.5 میلیارد دلار) درآمد و هزینه آن 346.88 میلیارد یوان (50.2 میلیارد دلار) پیش‌بینی می‌شود. با 27.5 میلیارد یوان اضافی (4 میلیارد دلار) از سال قبل، مازادی 216.5 میلیارد یوان (31.3 میلیارد دلار) حاصل خواهد شد که همه آن به بودجه عمومی منتقل می‌شود.
• بودجه صندوق بیمه اجتماعی: صندوق بیمه اجتماعی توسط شورای ملی صندوق تامین اجتماعی مدیریت می‌شود و به تامین نیازهای تامین اجتماعی چین اختصاص دارد. درآمد از زیرمجموعه‌ای از صندوق‌ها ایجاد می‌شود و عمده آن صرف هزینه‌های مربوط به بازنشستگی و بیمه درمانی می‌شود. در سال 2023، درآمد این بودجه به 10.94 تریلیون یوان (1.58 تریلیون دلار) و مخارج آن 9.8 تریلیون یوان (1.42 تریلیون دلار) پیش‌بینی می‌شود که منجر به مازاد 1.1 تریلیون RMB (159.1 میلیارد دلار) می‌شود که به سرمایه کلی صندوق اضافه خواهد شد.

به استثنای بودجه بیمه اجتماعی (که تا حدودی به طور جداگانه عمل می‌کند)، دولت چین از نقل و انتقالات در این بودجه‌ها برای جبران کسری در سایر حوزه‌ها استفاده کرده است. این امر باعث شده است که تحلیل وضعیت مالی چین دشوارتر شود.

به عنوان مثال، در سال 2023، گزارش بودجه چین خواستار انتقال 1.9 تریلیون یوان (274.8 میلیارد دلار) به بودجه عمومی ملی از سایر بودجه‌ها و وجوه انتقالی مختلف است. این شامل انتقال 500 میلیارد یوان (72.3 میلیارد دلار) از بودجه صندوق دولتی و 216.5 میلیارد یوان (31.3 میلیارد دلار) از بودجه عملیات سرمایه ایالتی است. این جابجایی وجوه به کاهش قابل توجه کسری رسمی بودجه عمومی کمک می‌کند. چین اعلام کرد کسری بودجه عمومی رسمی آن در سال 2023 3.88 تریلیون یوان (561.2 میلیارد دلار) خواهد بود، اما بدون انتقال از سایر مناطق، کسری بودجه عمومی واقعی به 5.78 تریلیون یوان (836.1 میلیارد دلار) می‌رسد.

هنگامی که نقل و انتقالات بین بودجه حذف می‌شود و بودجه‌های مختلف چین در یک بودجه کل ادغام می‌شوند (به استثنای بودجه صندوق بیمه اجتماعی)، وضعیت مالی چین به طور قابل توجهی کمتر سالم به نظر می‌رسد. کسری رسمی چین در سال 2023 معادل 3.88 تریلیون یوان تقریباً 3 درصد از تولید ناخالص داخلی چین است. وقتی سایر بودجه‌ها محاسبه می‌شود، کسری کل چین به 7.4 درصد تولید ناخالص داخلی می‌رسد.

 

هنگامی که کسری بودجه کامل چین در طول زمان پیگیری می شود، تصویری از وضعیت مالی به سرعت در حال بدتر شدن چین را ترسیم می کند. در گذشته، مازاد بودجه دولت و بودجه عملیات سرمایه ای ایالتی معمولاً به جبران کسری بودجه عمومی کمک می کرد، اما این امر در سال 2020 به طور قابل توجهی تغییر کرد زیرا چین هزینه های زیادی برای جبران پیامدهای اقتصادی ناشی از همه گیری کووید-19 صرف کرد.

یکی از بخش‌های کلیدی این امر، انتشار تریلیون‌ها یوان اوراق قرضه با مقاصد ویژه بوده است. اینها تحت بودجه صندوق دولتی قرار می‌گیرند و در درجه اول به عنوان وسیله‌ای جدید برای دولت‌های محلی برای جمع آوری پول برای پروژه‌های زیربنایی و سایر نیازهای ویژه ایجاد شده‌اند. از سال 2020، چین مجوز انتشار تقریباً 3.6 تریلیون یوان (520.7 میلیارد دلار) از این اوراق را در هر سال صادر کرده است.

 

در سال 2022، مشکلات مالی چین با کاهش شدید رشد بخش املاک و مستغلات این کشور همراه شد. فروش زمین منبع درآمدی حیاتی برای بسیاری از دولت‌های محلی است. داده‌های اداره ملی آمار چین نشان می‌دهد که فروش زمین 53 درصد (از نظر مساحت) کاهش یافته است. طبق آخرین گزارش بودجه چین، کاهش فروش زمین منجر به کاهش 20.6 درصدی درآمد در بودجه صندوق دولت شد.

چین در مواجهه با یک شرایط مالی سخت تنها نیست. دولت‌ها در سراسر جهان به دلیل همه‌گیری و پیامدهای اقتصادی متعاقب آن با چالش مواجه شده‌اند. با این حال، وضعیت چین با سرعتی سریع در حال بدتر شدن است. اگر کسری بودجه این کشور همچنان به رشد خود ادامه دهد، رهبران چین مجبور خواهند شد با تصمیمات سخت‌تر در مورد چگونگی افزایش درآمد یا کاهش هزینه‌ها – یا هر دو – دست و پنجه نرم کنند.

منبع: csis